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迁都“双城记”:破旧立新 印尼要过几道坎?
 
2019-10-5 17:03:30
7月31日,印尼东加里曼丹省库泰卡塔内加拉的空中景色。图片来源:视觉中国7月31日,印尼东加里曼丹省库泰卡塔内加拉的空中景色。图片来源:视觉中国

  记者 | 潘金花

  “雅加达毕竟是个老城市了。”34岁的谢意珊说。生长于此的她,很快就要见证这里卸下首都的“包袱”。

  印度尼西亚政府在8月宣布,将在东加里曼丹省的北佩纳占巴塞与库泰卡塔内加拉的部分地区建设新首都,预计将在2020年底前动工,2024年前开启迁都程序。

  对于印尼来说,迁都的话题并不陌生。早在1957年,开国总统苏加诺就曾指出雅加达日后将人满为患,爪哇岛经济发展会失去控制,由此提议将首都迁往地震和火山爆发风险均较低的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亚。在苏加诺之后,苏哈托、尤多约诺等多任总统都曾将迁都提上日程。

  有迁都心思的不只是印尼。在距雅加达2000多公里的曼谷,泰国政府打起了同样的算盘。9月,泰国总理巴育表示,打算找一个既不太远也不太贵的城市,或是把政府迁到曼谷外围,以缓解首都的交通与环境压力。此前,他信政府也曾提议迁到距曼谷100公里的那空那育府;另外,泰国对农业重地北柳府也做过可行性研究。

  如今,印尼已先行一步,迁往何处、何时动工皆已落定,但回首别国旧都与新都“双城记”留下的前车之鉴,迁都真能一帆风顺吗?

  历史经验告诉我们,对郁滞的老城,“一走了之”并不能让遗留的旧疾一日根除;而对“从零开始”拔地而起的新都,财政预算、城市规划、人口迁徙和政策落地,都面临着错综复杂的现实难题。

红点为印尼新首都的选址。图片来源:卫报红点为印尼新首都的选址。图片来源:卫报

  旧都:搬迁难纾解“大城市病”

  与二战结束以来实现或计划迁都的国家相比,印尼的迁都大计显得更加紧迫。

  印尼是世界第四人口大国,在其2.64亿人口中,有大约60%生活在仅占印尼国土面积7%的爪哇岛上,仅雅加达首都圈就居住着约3000万人,中心地带的人口密度达每平方公里1.5万人,几乎是北京城六区的两倍(2018年为8521人/平方公里)。

  大量的用水需求导致地下水过量开采,地面沉降加剧。在雅加达北部部分地区,地面已经低于海平面2至4米,正继续以平均每年20厘米的速度下沉。印尼万隆理工学院大地测量学家赫里·安德烈亚斯就曾指出,如果沉降速度不变,到2050年,雅加达北部95%的地区都将被淹没。

  由于缺乏合理规划,雅加达还面临着严重的交通拥堵、城市内涝和环境污染等问题。尽管首都圈每年贡献了近五分之一的GDP(2018年,印尼GDP为1.04万亿美元),但光是交通拥堵每年就要带来100万亿印尼盾(约70亿美元)的经济损失。

  家在雅加达的谢意珊对界面新闻记者说,他们的首都已经慢慢变成了一个“不大方便”的城市,排水不完善,地面在下沉,路上还很堵车,她更希望雅加达成为国家的经济中心,就像上海一样。

  印尼政府已表示,新首都与雅加达的关系,将如同美国的华盛顿和纽约,分别为行政中心与经济中心。“如果首都变成另外一座城市,有一些人就会过去那边,雅加达的人就会少一些,”谢意珊说。

  但在雅加达首都特区省长巴斯韦丹看来,迁都并不会改变雅加达的“堵城”之困,因为拥堵主要来自家庭和私营部门的出行需求,并非政府活动。巴斯韦丹说,在雅加达的1000万人口中,只有约9%是公职人员,公务用车也仅有14.1万辆,而登记在册的私人车辆则多达1700万台。

  印尼若扎克城市研究中心(Rujak Centre for Urban Studies)主任苏坦努嘉贾(Elisa Sutanudjaja)4月在接受《卫报》采访时也不看好总统佐科的迁都计划。“只是搬走没法解决问题,”苏坦努嘉贾说,“雅加达和1960年代的东京很像,充斥着地面沉降、洪水、自然灾害、人口爆炸等问题。如果真想解决这些问题,就应该对症下药,而不是一走了之。”

  半个世纪前,日本首都东京也曾面临严重的地面沉降,一度以每年24厘米的速度下沉。不同于雅加达正在推动的海墙建设项目,东京政府直接对地下水进行了成本极高的人工补给,在限制开采的同时还要求企业使用再生水,到21世纪初,东京的地面沉降速度已减缓至每年1厘米。

  事实上,日本在1980、1990年代也曾有过迁都的讨论。深水良港推进了东京的快速发展,但这座城市仍面临着海啸、大地震甚至火山喷发等自然灾害风险,人口爆炸所致的诸多弊病也亟待解决。

  时任首相桥本龙太郎原计划在距离东京60至300公里的地带新建一个行政中心,东京则继续维持经济与文化中心的地位。不过,由于迁都为日本带来的实际效益并不明显,可能造成“高达6万亿日元的财政赤字”,在地产和金融巨头等“保都派”的不断施压下,这一计划最终未能实现。

  “雅加达有必要从其他失败或不太成功的迁都经验中吸取教训。过去100年,已有超过50个国家迁移过首都,”对外经济贸易大学北京对外开放研究院高级访问学者瓦迪姆·罗兹曼(Vadim Rossman)对界面新闻说。

  罗兹曼是《首都:发展与迁移的变化与模式》(Capital Cities: Varieties and Patterns of Development and Relocation)一书的作者,他表示,雅加达仍将是印尼最大的城市,迁都无法解决它所面临的公共交通问题,也无法消除地震、洪水、地面下沉等灾害风险,因此,围绕其迫切需求制定策略极为重要。

  不过在罗兹曼看来,至少有一点不用担心:雅加达仍将维持现有的经济地位。

  “许多旧首都都从新工业中心的兴起中获益不少,如前西德首都波恩,如今已发展出一张主打医学研究、替代能源、国际组织驻地的城市名片,”罗兹曼对界面新闻说,“既然波恩这座小城市都能在(统一后的)德国迁都柏林后取得成功,那雅加达在经济层面上的发展也无需过多担心。”

2019年8月2日,印尼雅加达街头的车流,当天的空气质量并不佳。图片来源:视觉中国2019年8月2日,印尼雅加达街头的车流,当天的空气质量并不佳。图片来源:视觉中国

  新都:开发内陆代价并不低廉

  从另一个角度来看,对印尼来说,只有雅加达这一个经济引擎也是不够的。

  2018年,印尼近八成GDP都来自爪哇岛(58.5%)和苏门答腊岛(22%),加里曼丹岛仅贡献了8%,苏拉威西、巴厘-努沙登加拉、马鲁古-巴布亚等东部诸岛的比重则仅为6%、3%和2.5%。只有将首都迁出爪哇岛,印尼各区域才有机会实现平衡发展。

  新首都之所以落址东加里曼丹省,主要是因为它接近印尼地理中心,且地震灾害少、火山活动弱;落址处与伦敦面积相当的大片林地为政府所有,开发过程中不涉及过多的征地、动迁等棘手问题;而邻近的港市巴厘巴板和首府沙马林达也已具备相当程度的基建和物流基础。

  东加里曼丹省同时还拥有巨大的经济增长潜力。印尼富含石油、天然气以及煤、锡、铝矾土、镍、铜、金、银等矿产资源,矿业在印尼经济中占有重要地位,产值占GDP的10%左右。佐科一直希望能推动矿业的下游发展,在国内加工后出口半成品或成品,以扩大出口创汇,而贮藏丰富的加里曼丹岛无疑可以成为一片示范田。

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