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打造长三角世界级城市群要抓好五个着力点
 
2020-2-13 12:17:00

推动长三角一体化发展,提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率,对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。2019年,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布,对一体化背景下打造长三角世界级城市群作出了重要部署。长江三角洲是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,如何真正成为全国发展强劲活跃增长极,如何打造全国高质量发展样板区,关键就在于一体化,重点就在于高水平打造长三角世界级城市群。我们要站在全局和战略的高度,充分发挥其在我国经济高质量发展中的影响力和带动力,增强长三角地区创新能力和竞争能力。

城市群是城市最高层次的空间组织形式,而世界级城市群则是城市群的顶级形态。一般来说,成熟的世界级城市群必须具备一些基本条件,包括人口的规模、城市的数量与等级、城市间的关联状态,以及在国家或区域中的相关地位等。因此,世界级城市群的形成固然摆脱不了自然演进的痕迹,但主要是规划建设的结果。也因为如此,世界级城市群展现的不仅仅是物理形态,还有独特的品质状况和精神风貌。世界级城市群不仅是以特大城市为核心的若干数量的大中小城市的有机连接与能动耦合,而且是世界级的发展高地、创新高地,是充满活力和能量的重要经济增长极。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出,加强都市圈合作互动,高水平打造长三角世界级城市群。在一体化推进中提出这一建设任务,固然体现了与以往规划思路的承接与联系,但更多地反映了新环境新使命的特点和要求:其一,世界级城市群建设是在一体化背景下进行的,一体化是必要的前提,也是有效的手段。其二,世界级城市群建设体现了与一体化发展同样的目标要求,即引领高质量发展、打造国家发展强劲活跃增长极。而从某种程度上说,长三角世界级城市群既是实现这一目标的支撑,也是体现这一目标要求的代表。其三,作为能量极大、建设难度很高的顶尖层级的城市空间组织形态,世界级城市群的打造与建成集中体现了一体化的水平和成就,是衡量长三角区域一体化发展成败的一个重要标志。有鉴于此,推进一体化,应当高度重视并全力打造长三角世界级城市群。

比较而言,长三角世界级城市群建设有一些特有的情况,比如,区内城市密集、同城化基础良好,但发展很不平衡,包含着较大范围的农村,大城市对中小城市、城市对农村的虹吸效应高于辐射效应等。因此,长三角世界级城市群建设既要遵循一般规律,充分借鉴国际成熟经验与成功做法,又要从实际出发,紧扣核心要求和关键环节,走一条具有自身特色的创新发展之路。从这一认识出发,打造长三角世界级城市群,除了做好统筹规划、建设内畅外通的交通基础设施等通用事项外,就城市本身而言,需要着力解决五个方面的问题:

第一,完善规模结构。长三角地区直辖市、副省级市、县级市和建制镇等一应俱全,分布密度大大高于全国平均水平,这个特点从世界范围看也是比较突出的。但存在两个明显问题:一是分布结构不够均衡,二是城市规模不尽合理。应基于区域协调发展的要求,借助一体化,以加快发展中小城市为主攻方向,优化城市结构和规模。在路径上可以双向推进,一方面,依托城乡一体化发展机制,加快农村人口到中小城市落户步伐;另一方面,通过功能分解,引导人口和产业由特大城市主城区向周边中小城市疏散转移。通过努力,实现大中小城市和小城镇在城市群形态下的一体化协调发展。

第二,优化功能布局。多年来,长三角各城市基本上都形成了“大而全”“小而全”的功能体系,这有利于开展综合服务和应急处置,但也导致许多城市经济结构类似、主体功能雷同。打造长三角世界级城市群,必须着力解决大中小城市结构相似、功能重叠的问题,优化功能布局。一是应基于比较优势和发展潜能,通过一体行动推动城市功能重构,促进有关功能向适宜城市集聚,借此强化各自的功能特色。二是按照主、辅配套与分工组合的原则,处理特大城市、中心城市与其他城市的功能设置,实现错位发展,并以此对不适宜的功能进行定向疏解。三是通过承接或增强等途径,强化大城市与周边中小城市的功能配套,使这些中小城市逐渐发展成为大城市的卫星城。

第三,强化引领带动。城市群发展的质量与效能,在很大程度上取决于核心城市的引领带动。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确了上海在长三角一体化发展和都市圈建设中的龙头作用,上海应切实履行好这个职责。其一,坚持示范作用与辐射作用结合。要站在全域角度,带头破除一切阻碍资源要素自由流动的藩篱,推动建立有利于一体化发展的法律法规与体制机制。要率先推进关键领域一体化试验,切实推动相关示范区建设。要自觉强化创新策源能力建设,提升参与全球资源配置和竞争的能力,结合重点领域的一体化建设,通过合作共建、对口帮扶等手段,支持相对落后地区加快高质量发展。其二,坚持“强中心”与“去中心”并举。一方面,按照功能优化的要求,进一步强化国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设,努力占领全球制高点;另一方面,加快疏解一般制造业等非大都市核心功能,推动相关产业、技术、人才等向长三角其他适宜地区转移。与此同时,结合其他中心城市功能疏解,着眼于优化城市结构、形成配套体系、支持落后地区发展等,打造一批功能疏解承载地。

第四,推动圈带协同。世界级城市群的基础是都市圈毗邻和城市带连接,而推动圈带协同联动则是打造世界级城市群的关键举措。对于长三角区域来说,一是进一步优化圈带格局,充分考虑区域整体要求和现有发展基础,遵循客观规律要求,加快打造大上海都市圈,做强南京都市圈,提升皖江城市带等。二是大力促进圈带联动,强化体制机制创新,推动都市圈或城市带对内功能互补、对外开放合作。三是有序推动圈带一体发展。原则上,应按由内而外、由近而远的路径推动都市圈、城市带同城化建设,但也可以基于区域一体化要求,通过适宜的机制,由易到难推动各圈带中心城市间有关重要领域的制度衔接与公共服务、社会福利共享,加快推进城市一体化进程。

第五,实现城乡融合。从打造长三角世界级城市群的角度看,要特别注重以下几点:一是统筹制定规划。从城市或城市群发展整体出发,统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务等重大事项布局,在规划层面率先打破城乡二元结构,并在内容上体现农村与城市的协同互补。二是推进制度对接。要从实际操作层面全面消除二元结构,实现城市群内城乡管理的一体化。尤其是要大力推动城乡资源要素的自由平等交换,加快形成保障农民与市民同等发展机会和均等享受基本公共服务权利的制度体系。三是强化双向交融。通过推进农村相关改革,促进城市优势生产资源进入农村,推动农村一二三产业融合及技术水平、经营方式创新;通过推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,有序推进农业转移人口市民化。

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