城镇格局明确： 以城市群为主体 大中小城市协调发展

　　记者 林小昭

　　大型都市在经济资源的集聚、效率和节约发展等方面更具优势。从国际竞争的角度来说，中心城市、城市群是一个国家竞争力的重要平台。

　　城镇化作为现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。其中，城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，还是参与国际竞争合作的重要平台。

　　十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这无疑明确了我国未来城镇化的路径和方向。

　　城市群引领城镇化

　　2016年末，我国城市数量达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。

　　在过去很长一段时间以来，对我国城市发展究竟是以大城市为主还是以中小城市或小城镇为主，学界一直存在较大的争议。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者，在城市化过程中，存在着以中小城市为主的分散型的城市化和以大城市为主的集中型城市化两种思路。他认为，中国的人口基数大、密度大，耕地面积少，因此走集中型城市化的道路是更为理性而必然的选择。

　　广东体制改革研究会副会长彭澎也认为，我国从上世纪80年代开始，就鼓励发展中小城市，但实际上人口一直在往大城市走，现在学界更倾向于走发展大都市圈的道路。毕竟大型都市在经济资源的集聚、效率和节约发展等方面更具优势。从国际竞争的角度来说，中心城市、城市群是一个国家竞争力的重要平台。

　　“并不是说大城市就一定不好。例如，如果没有一定的城市规模，建地铁就没有市场，关键在于大城市发展要有个度。”牛凤瑞说。

　　经济学者易鹏撰文认为，一方面，规模越大的城市，产业承载能力越大，创造的收入和机会越高，而财政收入越高，城市就可以以更低的价格和更高的质量提供各种公共服务，其吸纳资本、人才、技术、人口等的能力，相比于中小城市优势非常明显。

　　另一方面，城市的基础设施投入需要有人口和产业规模来支撑，对小城镇或者规模略大的小城市而言，基础设施投入很难有可持续的回报，从而导致更多的资本不会进入到这些小城市，最终还是回到特大城市里，分享规模效应带来的可持续回报。

　　不过，大城市也有大城市的烦恼。目前像北上广深等超大城市的城区人口均已超过了千万，其中北京、上海甚至超过了2000万，超大城市面临着人口超载、交通拥挤、空气污染等一系列大城市病问题。

　　如何避免特大城市人口“落不下”和中小城市“没人去”的困境？易鹏认为，其最佳路径是大力推动以特大城市为龙头的城市群建设。发展城市群可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局和融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展减少成本的需要，也可以尽最大可能实现生态、集约发展。

　　从城市的发展规律来说，以城市群为主体引领城镇化发展也是必然的选择。从国际经验看，美国67%的国内生产总值（GDP）集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区。日本的东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的GDP。

　　在目前中国的经济版图上，已经有12个城市跻身全球GDP万亿俱乐部之列，而中国传统的省域经济，也开始向中心城市群经济转变。

　　国家统计局今年7月的分析文章指出，目前传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显。2015年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23%的人口，创造了39.4%的GDP，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

　　同时，东部地区的山东半岛城市群、海峡西岸城市群，中部地区的中原城市群、长江中游城市群，西部地区的成渝城市群、关中城市群、北部湾城市群，东北地区的哈长城市群、辽中南城市群等都保持较快发展，对我国新型城镇化进程起到巨大的推动作用。

　　城市群规划加快编制

　　随着经济进入新常态，我国的城市化逐渐向都市化演变，城市群作为新型城镇化的重要载体作用日益凸显。

　　《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》明确提出，要在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

　　《国家“十三五”规划纲要》进一步明确，要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。

　　为进一步加快城市群规划编制进度，促进城市群健康可持续发展，去年12月，国家发改委发布《关于开展跨省级行政区城市群规划编制工作的通知》。今年7月，国家发改委发展规划司负责同志介绍情况时说，2016年，我国城市群主体形态建设呈现新亮点。印发实施了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群规划。

　　该负责人表示，今年将全面完成全国城市群规划编制工作，要编制完成粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等5个跨省区城市群规划，指导地方开展省域内城市群规划编制。

　　其中，在备受关注的粤港澳大湾区方面，国家发改委主任何立峰日前表示，目前国家发改委会同有关部门和广东、香港、澳门，正加快编制粤港澳大湾区的规划，已经形成初稿，正在抓紧征求意见，力求使规划编制得更加科学、合理、可操作。

　　轨道交通是框架

　　城市群是区域经济一体化的空间布局体现，其发展程度决定了一个区域参与全国甚至全球竞争的能力，而城市群之间便利的交通体系建设是竞争的基础。在城市群不断加快发展的背景下，地方纷纷掀起了铁路投资热潮，铁路建设尤其是高铁、城际轨道的建设，成为很多地方的重头戏。

　　今年8月3日，张家口至呼和浩特高速铁路乌兰察布至呼和浩特东段开通运营，这也是内蒙古首条高铁。陕西省政府参事、陕西社科院区域发展咨询中心主任张宝通对第一财经分析，城市群的发展必须依靠高铁、城际轨道的打造，未来随着多条高铁、城际轨道的开通，将极大促进呼包鄂榆城市群的发展。

　　在陕西，目前以西安为中心的米字形高铁网络的建设将加速关中平原城市群发展，使得资金、人才等资源进一步向西安集聚。加上西安拥有很多高校和人才，如果能够进一步改善营商环境和服务，将高教优势充分发挥，发展潜力很大。

　　对一个城市群来说，高铁、城际轨道的建设不仅加速了周围资源向城市群的集聚，而且可以促使产业、人口在城市群内部的合理梯度分配。广州华南城市研究会会长、暨南大学管理学院教授胡刚称，轨道交通容量大、准时，产业转移主要靠城际轨道的完善。

　　北上广深等超大城市努力治疗“大城市病”，中心城区正在加快疏解非核心功能，这些非核心功能主要是工业制造业。以广深为例，随着土地等各种成本的上升，广深中心城区主要应当发展高端服务，如科技创新、金融等产业，制造业则要向珠三角其他城市有序转移。

　　胡刚说，产业的发展要有一个合理的梯度分配。在一个大的城市群里，中心大城市的城区一般以服务业为主，外围一点是高端制造业，周边城市则是中高端制造业，更外围的地区则分布着重工业和劳动密集型产业。

　　比如目前华为终端放在了东莞，富士康也选择在广州外围的增城落户。“这都是正常的市场行为，现在随着轨道交通、高速公路等基础设施的完善，外围地区到主城区也很方便，这也使得这些制造业环节加速转移到外围地区。”胡刚说。

　　随着非核心功能的疏解，中心大城市将不断强化服务功能。《国家“十三五”规划纲要》提出，发展一批中心城市，强化区域服务功能。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。与此同时，《国家“十三五”规划纲要》提出，要引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置。