晋中百草坡森林公园被挂牌督办始末

　　黄永旭，王登海

　　以煤炭资源型城市示人的山西晋中市，近年来正尝试改变人们的固有印象，国家园林城市、卫生城市、优秀旅游城市、文明城市等标签，成为晋中努力靠拢的方向。

　　为此，当地开展了一场规模庞大的“造园运动”，以百草坡森林植物园为代表的城市公园项目相继立项上马，相应的土地征收工作陆续开展。

　　但很快，项目土地征收被原国土资源部（现为自然资源部）通报为违法批准征收、使用土地，并被挂牌督办，要求整改。

　　几年过去，当《中国经营报》记者近期实地调查采访时发现，违法建设依然存在。当地主管部门相关人士承认，相关的土地手续办理尚未完成。

　　违法征地5000多亩

　　晋中具有丰富的资源优势，是全国十大煤炭基地之一。但如今，晋中似乎在刻意淡化以往的资源城市的印象。2007年，晋中市政府首次提出“三城联创”（ 创建国家园林城市、国家卫生城市、中国优秀旅游城市）。次年，又将国家文明城市纳入创建工作的大格局之中，由此，“三城联创”升级为“四城联创”。

　　其中，创建国家园林城市是晋中近年来的重要工作之一，也是晋中市城区规划的重要方向之一。

　　2011年，晋中市城区正式启动国家园林城市创建工作，并制定了《晋中市人民政府办公厅关于晋中市城区创建国家园林城市实施方案的通知》（市政办发〔2010〕129号）。为深入推进国家园林城市创建工作，2014年又制定印发了《关于晋中市城区深入推进国家园林城市创建工作方案（2014-2015年）的通知》（市政办发〔2014〕31号），对晋中市城区创建国家园林城市进行了分工明确的部署，并且提出了清晰的创建目标，即到2015年底各项指标达到国家园林城市标准，2016年完成国家园林城市申报工作。

　　在此背景下，晋中提出建设百草坡森林植物园项目，当初的新闻报道称，晋中市计划投资3.4亿元，建设占地总面积约350公顷的百草坡森林植物园。

　　2016年6月25日，百草坡森林植物园被原国土资源部认定为违法批准征收、使用土地被挂牌督办。国土资源部在案件通报中表明，2013年9月至2015年6月，晋中市政府未经农用地转用和土地征收批准，责成榆次区政府与郭家堡乡源涡村、白草坡村签订协议，征收两村土地5205.65亩，用于建设百草坡森林植物园。2014年5月，植物园开工建设，总占地5215.64亩，其中有4787.58亩不符合土地利用总体规划，而该植物园目前已基本建成。

　　按照国土资源部的通报，该案件的特点是违法征收、占用大量的耕地或者基本农田，并且没有整改查处或者整改查处不到位，因此，部里决定公开挂牌督办。

　　2016年12月28日，国土资源部通报了对该案件的处理情况，通报称，2013年，晋中市政府决定建设百草坡森林植物园。2014年4月至11月，晋中市政府召开三次市长办公会、一次政府常务会，研究百草坡森林植物园项目建设有关事宜。根据晋中市政府要求，榆次区政府先后与郭家堡乡源涡村、白草坡村签订征地协议，违法征收集体土地5205.65亩，其中耕地2255.69亩（含基本农田1094.36亩）。

　　2014年5月，百草坡森林植物园开工建设。其中，晋中市政府违法批准北京华视高科文化产业有限公司、山西佳新房车营地投资有限公司（以下简称“山西佳新”）、市规划和城市管理局分别建设了三晋乐园、房车营地、晨曦阁及附属设施等项目。植物园内建设区占地453.92亩，其中耕地261.94亩（含基本农田123.79亩），180.3亩不符合土地利用总体规划；种植区占地4751.73亩。

　　“（百草坡违法征地案件）是2016年卫片核查的时候被发现的，当时林业部已经批准了，然而，国土部认为，城市公园必须全部要用建设用地。”晋中市规划和自然资源局相关负责人在接受记者采访时表示，部里的确是这样规定的，但是其个人认为规定也要符合基层的实际情况。

　　对于这个硬性指标，上述相关负责人也说出了实际的困难：一是缺少土地指标，二是资金困难。“种树、种花卉全部用建设用地走，征地一亩将近20多万元，一共5205亩，全部征地的话，超过了10多亿元，无法建设公园。”

　　“当时百草坡地区沟壑纵横、垃圾成堆。”上述相关负责人称，当时国土部相关办案人员前来核查时都认为，百草坡森林公园整体效果很好，只可惜违反了部里的规定。“国土部把该案件列为挂牌督办案件有点儿后悔，等于是烫手的山芋。”

　　对于该违法案件，上述相关负责人认为主要是程序上不合适，以土地征收的形式做了土地流转的工作，签了控制性征收协议。“国土部就此定性为违法征收，这个协议，如果当时榆次区签了，报到市政府走了卷，市政府再报到省政府，就没有问题，但是报到省政府后续就需要交钱了，土地开垦费、土地新增费等。这个费，那个费的，需要花很多钱，百草坡公园完全是一个市民休闲散步的公园，这么多钱，政府出不起。”

　　“严格意义上来说，这种行为属于以租代征，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。”业内人士置评称。

　　彻底整改？

　　记者了解到，对上述违法批准征收、使用土地行为，山西省国土资源厅作出行政处理决定：认定晋中市政府关于百草坡森林植物园建设项目用地有关会议议定内容无效，确认榆次区政府与郭家堡乡源涡村、白草坡村征地协议无效；依法收回违法批准使用的土地，违法征收的土地交还原集体经济组织。

　　此外，山西省国土资源厅已将榆次区政府原区长张祖祁、榆次区政协主席张增翔、晋中市规划和城市管理局局长张晓平、晋中市公用基础设施投资控股（集团）有限公司（以下简称“晋中公投”）总经理郝俊明、晋中市住房保障和城乡建设局局长张耀明、晋中市国土资源局局长王双寿、榆次国土资源分局副局长杨辉峰（主持工作）、郭家堡乡乡长屈瑞明等责任人员移送有关纪检监察机关追究行政纪律责任。晋中市人民政府已向山西省政府作出书面检查。

　　“当时着手开始调整规划的时候发现的问题，后来，把该片区调整规划后，符合土地利用总体规划，已经报省政府批准，征收协议撤销，改为流转协议，市政府定的几个会议纪要已经全部撤销，涉及到违法占地的都补办了手续，部里已经准备结案。”上述相关负责人在接受记者采访时多次表示，违法行为已经彻底整改，将要结案。

　　但是，当问题落在整改方案以及被点名的三晋乐园、房车营地、晨曦阁及附属设施等项目时，该负责人又语焉不详。

　　公开资料显示，晋中百草坡房车营由山西佳新投资建设，山西佳新与晋中公投以BOT（建设—运营—移交）模式进行经营管理。一期占地面积约220亩，总投资9600万元，已于2016年建成并投入试运营。2017年，晋中市投资促进局官网公示了该项目信息，拟引资2亿元建设项目二期。晨曦阁是百草坡森林公园内的标志性建筑，其外围环绕着由岩石组建的岩石园。

　　近日，记者实地走访发现，晨曦阁门可罗雀，门前的近百个停车位仅有一辆车，距离晨曦阁不远的滑梯等游乐设施未运营，而三晋乐园和房车营地则正常营业。

　　“目前，房车营地等符合土地利用规划，属于建设用地，但是还没有结案，因此，土地手续还没有走完，严格意义上来说，还是未批先建。”上述相关负责人表示。记者致函晋中市规划和自然资源局，回函建议采访晋中市政府。晋中市委宣传部表示已经将记者的采访诉求上报给相关部门，但截至发稿，未收到回复。